中國是世界能源消費大國，煤炭在能源消費中占主導地位。2014年，中國能源消費總量達42.6億噸標準煤，約占全球能耗的四分之一，煤炭消費28.12億噸標煤占全球煤耗的53%以上。同年，國家發(fā)改委、國家能源局和環(huán)境保護部三部委聯(lián)合發(fā)布《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》，明確提出控制能源消費過快增長，逐步降低煤炭消費比重，通過強化能源消費總量控制來減輕日益增長的環(huán)境壓力。

此后，2015年最新修訂的《大氣污染防治法》要求，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重。

據(jù)不完全統(tǒng)計，中國目前至少已有20個省、自治區(qū)、直轄市和30多個城市制定了不同形式的煤炭消費總量控制目標，在此基礎(chǔ)上，“十三五”期間制定和實施全國、地區(qū)和部門的煤炭消費總量控制。

“十三五”期間，中國的經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，為能源部門全面改革提供了極為寶貴的戰(zhàn)略機遇。煤炭消費總量控制規(guī)劃應體現(xiàn)和貫穿習近平總書記提出的能源體系“四個革命一個合作”的理念，突出把低碳化、綠色化和循環(huán)經(jīng)濟作為推進現(xiàn)代化建設(shè)的重要取向，大幅提高能源綠色化程度，作出一系列煤控戰(zhàn)略的頂層設(shè)計和總體部署。

生態(tài)紅線約束原則

中國面臨著來自資源、生態(tài)環(huán)境和氣候變化等諸多方面的嚴峻挑戰(zhàn)，煤炭消費總量控制目標的制定和實施，必須要滿足土地、水資源、空氣質(zhì)量、公眾健康、氣候變化等生態(tài)紅線的強力約束。

煤炭在開發(fā)和利用的過程中對公眾健康的危害巨大。2012年以來，中國飽受霧霾侵襲的困擾，2015年11月底京津冀地區(qū)持續(xù)霧霾天氣長達五日之久，局地PM2.5峰值濃度逼近1000μg/立方米，超出世界衛(wèi)生組織標準值10μg/立方米近100倍，嚴重威脅公眾的身體健康。

根據(jù)《中國煤炭消費總量控制方案與政策研究》課題組的測算，2012年因煤炭開發(fā)利用所產(chǎn)生的二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵排放量分別占全國污染物排放總量的93%、70%和67%；各地的PM2.5的空氣污染中，煤炭利用和燃燒所產(chǎn)生的一次性PM2.5貢獻率為63%，二次性PM2.5的貢獻率在不同地區(qū)為51%-61%之間，均值為56%。

中國有兩個煤耗高的連片區(qū)域，一片區(qū)域是北京、天津、山東、山西、河北、河南、上海、江蘇、浙江、安徽；另一片區(qū)域是湖北、湖南、重慶、四川和貴州。這兩個片區(qū)是空氣質(zhì)量區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的基礎(chǔ)。

京津冀地區(qū)2020年煤控量應比2012年降低1.3億噸，長三角要降低0.39億噸以上，整個空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控地區(qū)2020年的耗煤量應低于2012年的水平，2020年其他地區(qū)應遵循空氣質(zhì)量不得惡化的原則，在煤炭清潔化和末端處理上需要加大力度。

根據(jù)生態(tài)紅線約束條件，中國空氣質(zhì)量達標任務需在十年內(nèi)分兩個階段實施：到2020年空氣質(zhì)量明顯改善，PM2.5年均值45μg/m3左右，全年二級藍天天數(shù)大于85%；到2025年達到世界衛(wèi)生組織的過渡期第一階段目標值，PM2.5年均值35μg/m3左右。

水資源制約方面要注意到，西北部地區(qū)的煤炭產(chǎn)業(yè)正在提速，新開工規(guī)模6.5億噸/年，占全國的87%。重點建設(shè)的14個億噸級大型煤炭基地中有6個在西部地區(qū)，其中新疆煤炭年產(chǎn)量到2020年將占全國總產(chǎn)量的兩成以上。

但是西部地區(qū)水資源普遍匱乏，煤炭開發(fā)和利用進一步加劇了水資源短缺。特別是在晉陜蒙寧甘等地區(qū)，水資源供需矛盾十分突出，其原煤產(chǎn)量超過全國總產(chǎn)量的60%，而水資源占有量僅占全國總量的4.8%。寧東基地現(xiàn)在的煤炭消費用水總量已經(jīng)超過2015年的紅線指標。新疆煤炭消費用水總量與紅線指標相比有一定余量，但是煤炭基地仍存在嚴重缺水狀況。

2020年對水資源的約束比較苛刻，用水量不超過747億立方米，煤炭消費不得高于38億噸；2030年以后水資源的用水配額將趨于嚴格，嚴守水資源平衡。

氣候變化的紅線約束要求，我國二氧化碳高強度減排應向著2025年左右達峰并在2050年回落至2005年前排放水平的方向努力；與之對應，煤炭消費量到2020年應控制在40億噸以下，到2030年下降至35億噸以下。分區(qū)域來看，碳排放試點地區(qū)在2020年前達到峰值后開始下降；東中部發(fā)達地區(qū)在2020年后碳排放不再增長，到2025年前基本達到峰值。中西部中等發(fā)達地區(qū)在2020年后排放量增長放緩，到2025年達到平臺期后碳排放下降。西部欠發(fā)達地區(qū)由于發(fā)展相對落后，二氧化碳在2030年達到峰值并下降。

建立煤控政策的合理規(guī)劃

“十三五”中國工業(yè)將進入一個新時期，工業(yè)部門總體處于工業(yè)化后期，重化工產(chǎn)品在產(chǎn)量達到峰值后還有較長的一個緩慢下降的平臺期。城鎮(zhèn)化推動工業(yè)化，城鎮(zhèn)化率的提高將維持鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)。

預計2020年中國電力總裝機19.2億千瓦，發(fā)電7.47萬千瓦時；7.8億噸粗鋼，26億噸水泥，8100萬箱玻璃，建筑總面積達700億平方米。現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)煤制氣160億立方米，煤制油1045萬噸，煤制烯烴96萬噸，煤制乙二醇378萬噸。

根據(jù)煤控課題組測算，如實施煤炭消費總量控制政策，預計到2020年，煤炭消費量為27.2億噸標煤（38億噸實物量），煤炭消費將占總能耗的57.4%、石油占17.4%、天然氣占10%、非化石能源占15.2%；與基準情景比較，煤炭和天然氣占比變化較大，煤炭消費減少3億噸標煤，天然氣消費增加0.79億噸標煤。煤控政策的實施能促使碳排放峰值比2025年提前若干年；在部門的情景分析中，鋼鐵、水泥和其他高耗煤的部門產(chǎn)量分別在2015年-2016年達到頂峰，但中國的制造業(yè)仍將保持相當規(guī)模的生產(chǎn)能力。建筑部門的增長控制在700億平方米。電力部門的煤電裝機容量2020年前達峰值為9.7億千瓦。煤化工的發(fā)展存在著很大的不確定性。“十三五”要建立全國碳交易市場，將實施碳總量控制目標，并進行地區(qū)和部門分解。煤炭是碳排放大戶，參與碳交易的六大行業(yè)（電力、建材、鋼鐵、建筑節(jié)能、造紙和有色金屬）都是高耗煤行業(yè)。預計“十三五”總節(jié)能量達到7億噸標煤左右，可減少二氧化碳排放約18億噸。

中國應全面建立30個省級煤控規(guī)劃。省、市、自治區(qū)政府需要制定整體性的、有地區(qū)差異化的省級煤控規(guī)劃。各省區(qū)市的煤控規(guī)劃要滿足各地資源環(huán)境生態(tài)的紅線約束，并制定煤炭減量化、清潔化和能源替代的省級指標。

城市是區(qū)域、省和市三級煤控規(guī)劃落實的關(guān)鍵。全國有重點城市74座，人口密度大，經(jīng)濟規(guī)模強，空氣污染嚴重，對公眾身體健康影響大，首先要抓好這些城市的空氣污染治理。

在2015年前半年的PM2.5濃度排名中，74個重點城市的污染前十名城市是保定、鄭州、邢臺、邯鄲、石家莊、衡水、唐山、濟南、廊坊和武漢。

抓好前十名空氣污染最嚴重的城市，首先要把煤炭的消耗降下來，改變城市能源結(jié)構(gòu)。2013年全國74個重點城市PM2.5濃度的年平均值為70.2μg/立方米，僅3個城市達標。2014年74個城市均值為62.4μg/立方米，2015年上半年全國74個重點城市PM2.5平均濃度值為57.6μg/立方米，比2014年降低7.8%，比2013年降低了18%，有11個城市達標。

現(xiàn)代煤化工行業(yè)需加強規(guī)劃

現(xiàn)代煤化工行業(yè)是煤炭消費新的強勁增長點。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前中國處于運行、試車、建設(shè)和前期工作階段的煤制油項目26個，煤（甲醇）制烯烴項目58個、煤制天然氣項目67個。

如果全部投產(chǎn)，預計2020年可能形成4000萬噸/年煤制油產(chǎn)能、4100萬噸/年烯烴產(chǎn)能、2800億立方米/年煤制天然氣產(chǎn)能。煤炭消費量將從1.28億噸標煤上升到4.77億噸標煤，增加273%，煤化工行業(yè)亟須加強規(guī)劃指導。

現(xiàn)代煤化工是高耗能、高污染、高水耗和高碳排的行業(yè)。煤化工發(fā)展命門是其經(jīng)濟性、競爭性、社會環(huán)境外部性和氣候變化風險性。在現(xiàn)代煤化工項目中，能源轉(zhuǎn)換的煤制油和煤制氣爭議最大。從國際的實踐經(jīng)驗看，南非的煤制油和上世紀80年代美國大平原煤制氣項目都說明這類項目無法與國際能源市場的商品油氣相競爭。

“十三五”期間，煤制烯烴和煤制乙二醇發(fā)展要降溫減速，項目緩批。現(xiàn)代煤化工行業(yè)首先要搞好各類示范試點。以能源的清潔化、高效化、環(huán)保化和低碳化為方向，考慮國際油氣市場供需關(guān)系的巨大變化，除作為戰(zhàn)略技術(shù)儲備外，煤炭能源轉(zhuǎn)換商品化的前景是暗淡的。

電力煤控弱化煤電角色

“十三五”期間年均電力需求增速預計在4%左右，煤電裝機容量2020年前達到峰值9.7億千瓦，電力煤耗占煤炭總消費量的51%，這為電力部門的綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了難得的機遇。

“十三五”電力規(guī)劃將煤電在新增裝機中的定位，應由“主力電源”向“補充電源”過渡。通過空氣質(zhì)量、水資源和全國溫室氣體排放總量紅線有效限制煤電增量。在煤控情景下，2020年電力總裝機容量中，非化石能源發(fā)電裝機比重提高到44.2%，燃煤發(fā)電裝機比重下降到51%左右。

鑒于電力工程項目的長周期性，除個別煤電項目需經(jīng)中央有關(guān)部委特別審批外，2017年后全國應不再審批新建煤電項目。地方對新煤電項目的審批權(quán)要嚴格把關(guān)，誰審批、誰負責、誰追責。

“十三五”期間，能效提高是電力煤控的重要戰(zhàn)略措施，應達到每年實現(xiàn)的能效電量占全社會用電量0.6%-1%的目標。“十三五”期間煤電容量將會達到飽和，足以滿足中國未來的經(jīng)濟發(fā)展需求。另外，煤矸石和低熱值煤發(fā)電項目要終止審批。2020年前實施綜合性、系統(tǒng)性現(xiàn)有煤電機組改造，供電煤耗預計可從2014年的318克/千瓦時下降到300克標煤/千瓦時。實施綠色低碳調(diào)度，煤電的角色將進一步弱化。

培育天然氣市場替代煤炭消費

2020年的煤控方案中，天然氣消費量3600億立方米。供應端的氣源有保障，供應量還可能增加。但天然氣消費增長緩慢，會影響煤炭的替代。

擴大天然氣消費?場應有幾條措施：一、征收環(huán)境稅，提高煤炭的價格；二、更嚴格的環(huán)保標準，嚴控污染物排放；三、培育天然氣消費市場，2017年前完成居民階梯價改革，讓更多普通民眾用得起天然氣；四、2020年天然氣發(fā)電裝機容量1億千瓦，天然氣發(fā)電主要用于調(diào)峰，并給予調(diào)峰電價；五、鼓勵車用天然氣；六、鼓勵某些制造行業(yè)使用天然氣，提高產(chǎn)品質(zhì)量，氣價優(yōu)惠；七、天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)優(yōu)先上網(wǎng)；八、城市中心商業(yè)和服務行業(yè)禁燒散煤，必須用天然氣或是電等清潔能源替代煤；九、提高天然氣供熱比重和集中供熱比重，加快推進城鎮(zhèn)燃氣普及。城鎮(zhèn)燃氣普及率2020年達到70%；十、取消天然氣的補貼政策暫緩實施，待天然氣消費市場成熟后，再取消政府補貼政策；十一、加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

除了中央的天然氣價格政策外，各省應把擴大天然氣消費市場放在重要的議事日程上。在沿海和污染嚴重的城市群適當建燃氣電站，2020年裝機1億千瓦，發(fā)電量3000億千瓦時。燃氣發(fā)電機組與可再生能源相配合，可以很好起到相互調(diào)劑補充作用，燃氣的調(diào)峰電價必須得到保證。另外在一些適合采用天然氣、保證產(chǎn)品質(zhì)量的行業(yè)鼓勵用天然氣替代燃煤或煤制氣，如玻璃、陶瓷等行業(yè)。

完善煤企退出機制和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

煤炭行業(yè)要實施煤炭生產(chǎn)總量控制，2020年煤炭產(chǎn)量控制在37億噸。現(xiàn)有煤炭生產(chǎn)達到50億噸以上，化解產(chǎn)能過剩的形勢嚴峻。

通過中央政府的稅收和基金支持，建立煤礦企業(yè)退出機制、下崗再就業(yè)保障機制、煤炭基地生態(tài)補償機制和資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型機制等有關(guān)機制，確保煤控政策的順利實施。否則煤炭企業(yè)對煤控政策的阻力會很大。

打破地方壁壘，消除市場壟斷力，擴大混合經(jīng)濟比例，煤炭企業(yè)市場化；加快兼并、關(guān)閉落后小煤礦；建立煤炭企業(yè)進入、退出機制；建立多元化的儲煤系統(tǒng)，應對煤炭需求市場的波動性變化；促進煤炭基地生態(tài)修復和資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型。在“十三五”期間，煤礦開采和洗選企業(yè)數(shù)要從2015年的6390家壓減到3000家以內(nèi)。

完善煤炭企業(yè)職工再就業(yè)保障政策。對煤炭供應端的嚴格控制將使煤炭開采、洗選行業(yè)受到直接的影響、導致一些崗位的減少和消失。根據(jù)中國煤控課題組預測，到2020年煤炭開采和洗選失業(yè)人數(shù)估計分別為67.1萬人和19.1萬人。“十三五”期間可根據(jù)國務院完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的要求，根據(jù)煤礦企業(yè)職工失業(yè)狀況，及時完善和實施煤炭企業(yè)職工再就業(yè)財稅政策，促進其再就業(yè)。

2014年中國煤炭消費按照實物量計算比2013年下降2.9%；2015年前十個月統(tǒng)計，原煤生產(chǎn)量和進口量同比下降3.6%和29.9%；可見中國擺脫對煤炭依賴路徑、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的愿景已在實現(xiàn)的進程中。

“十三五”期間制定強有力的煤炭消費總量控制目標，積極推動和實施煤炭利用的減量化、替代化和清潔化；采用市場機制和政府政策措施，雙管齊下；通過煤控規(guī)劃，2020年煤炭消費總量在總能耗的占比從目前的66%降低到57%，高效低成本地達到保護生態(tài)環(huán)境、保護公眾身體健康、節(jié)約資源和實現(xiàn)氣候變化2℃溫控等多重目標。